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张新民:集体协商制度的发展、问题与对策

发布时间: 2012-12-10 18:51:56   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:  
摘要: 自20世纪90年代中期以来,我国集体协商制度得到了较快发展,但同时也存在着一些问题。正确把握我国集体协...

编者按:自20世纪90年代中期以来,我国集体协商制度得到了较快发展,但同时也存在着一些问题。正确把握我国集体协商制度的发展方向,深入研究我国集体协商制度运行中存在的主要问题,探索完善集体协商制度的法制体系,将有利于我国集体协商制度更好、更快地走上法制化和规范化的轨道,有利于维护我国劳动关系的和谐稳定。
  
  
   正文
   集体协商制度是我国市场经济环境中劳动力市场主体双方依据国家有关法律规定自主调整劳动关系的一项基本制度,是市场经济国家的通行做法。集体协商具体指职工方代表 (工会组织)与企业方代表(企业组织)为签订有关劳动标准和劳动条件的集体合同所进行平等对话与磋商的行为。改革开放初期,我国部分地区已经开始对集体协商初步探索。进入20世纪90年代中期,我国开始逐步试点并依法推行集体协商制度。

  我国集体协商制度的演进过程
  试点摸索阶段 (1995年-1999年)

  1996年, 《劳动事业发展 “九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出,要通过试点,逐步建立以集体协商和集体合同为基本形式的劳动关系主体自主协商机制。非公有制企业和实行现代企业制度的国有企业以及其他具备条件的企业,要通过集体协商签订集体合同确定企业的劳动标准,规范企业经营者和职工的劳动行为。1997年,原劳动部发布 《外商投资企业工资集体协商的几点意见》。1998年,全国总工会发布 《工会参加工资集体协商的指导意见》。同时,政府有关部门开始选择部分外商投资企业、私营企业以及改组为股份有限责任公司的企业,试行集体协商决定工资标准和增资水平的制度,通过试点逐步建立以集体协商和集体合同为基本形式的劳动关系主体自主协商机制。有关资料显示,1999年,各地报送劳动保障部门审核通过的集体合同有19.4万份,涉及职工5980万人。
  重点实施阶段 (2000年-2006年)
  “十五”期间, 《劳动和社会保障事业发展五年计划纲要》提出,要进一步完善平等协商机制,规范协商程序和办法,大力推进集体协商和集体合同制度,在外商投资企业、私营企业以及实行现代企业制度试点的国有企业普遍实行集体协商签订集体合同的制度。2000年,原劳动和社会保障部颁布 《工资集体协商试行办法》,专门用于指导和规范企业开展工资集体协商。2001年,原劳动和社会保障部等部委联合发出 《进一步推行平等协商和集体合同制度的通知》,进一步强调推行平等协商和集体合同制度的重要性,为加大集体合同推进力度创造了有利条件。2003年,原劳动和社会保障部修订并颁发新的《集体合同规定》 (于2004年5月1日起实施),对集体协商和集体合同制度各方面的内容进行了更为全面系统的规范,集体协商制度初步走上了规范发展的轨道。2006年,原劳动和社会保障部等部委联合发布 《关于开展区域性行业性集体协商工作的意见》,开始启动区域性行业性集体协商。截至2006年,全国经劳动保障部门审核通过的当期有效集体合同达55.46万份,覆盖职工6253万人。
  全面推进阶段 (2007年至今)
  2007年,国家协调劳动关系三方会议第十一次会议明确提出,要在全国范围内启动集体合同覆盖计划。2008年, 《劳动合同法》正式实施,其中设专门章节对集体协商和集体合同制度再次进行法律层面的规范,不仅明确规定企业劳资双方可订立工资调整机制专项集体合同,也明确规定了行业性和区域性集体协商的法律地位。同年3月, 《政府工作报告》中首次提出 “推动企业建立工资集体协商制度”,这也是第一次将推进集体协商制度写入《政府工作报告》。2010年,人力资源社会保障部等部委联合下发《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划的通知》,提出“整体部署,依法推进,因企制宜,分类指导”的总体思路和原则,以及从2010年到2012年,力争用三年时间基本在各类已建工会的企业实行集体合同制度的目标任务。这一时期,我国全面实施集体协商的方向目标都已经十分明确,在企业、行业和特定区域层面开展多层次的集体协商特别是工资集体协商已经成为工作重点,各地加大了集体协商的推进力度,集体协商进入了全面推进阶段。截至2009年末,经各地人社部门审核备案的当期有效集体合同达70.3万份,覆盖职工9400多万人。其中,签订的工资集体协议近30万份,覆盖职工2555.9万人。
  
我国集体协商制度存在的主要问题
  如前所述,经过近20年的探索与发展,我国逐步探索出一条符合本国特点的集体协商之路,基本形成了有特色的集体协商制度。但是,我国集体协商制度仍存在一些较为突出的问题。
  集体协商和集体合同覆盖面偏窄,发展不均衡。
  全国总工会的统计数据显示,截至2009年9月,全国签订集体合同覆盖企业达211.2万个。国家工商行政管理总局的统计数据显示,截至2009年3月底,全国实有企业971.77万户。根据这两组数据可以计算出,2009年我国集体协商和集体合同的企业覆盖面约为21.7%。人力资源和社会保障部统计数据显示,截至2009年末,全国集体合同覆盖职工9400多万人。如果按照全国大约4.5亿名职工计算,2009年我国集体协商和集体合同的职工人数覆盖面约为20.9%;即便按照2009年底全国2.26亿名工会会员人数计算,2009年集体协商和集体合同的职工人数覆盖面也只有41.6%。同时,我国集体协商制度存在发展不均衡的问题,具体而言,中西部不发达地区明显落后于沿海发达地区;一般城市特别是乡镇明显落后于中心城市;非工业行业企业明显落后于工业企业;外商投资企业、港澳台企业、私营企业明显落后于国有和集体企业;中小企业明显落后于大企业等。
  集体协商层次较低,区域性和行业性协商较弱。
  目前,我国集体协商大多是在企业层次上开展的,相对而言,区域性和行业性集体协商起步较晚,协商范围有限,协商能力较弱,还没有形成较为规范的多层次集体协商格局。企业层面的集体协商和集体合同虽然具有灵活性和适应性较强的优点,但根据我国劳动关系的现状看,集体协商和集体合同过于集中于企业层面,缺乏较为合理的层次结构,不利于大力推进非公有制企业的集体协商和集体合同制度建设。我国99%以上的企业是中小型企业,其中大多数是民营企业,对于这些企业,企业或投资方轻易占据强势地位,企业不愿协商,职工不敢协商。
  集体协商质量不高,效果有限。
  实际工作中,有一些企业开展协商更像是走过场,自身缺少内在动力,只是把签订集体合同或专项协议当作政府部门和上级工会组织布置的任务应付而已。一些企业根本不经过集体协商程序,就将集体合同或专项协议一签了之,造成很多企业的集体合同或专项协议内容空泛,习惯于照抄照搬现有法律法规条文,原则性条款多,实质内容少,特别是涉及职工切身利益的条款少,尤其缺少明确的工资水平、工资增长目标、计件单价、劳动定额等重要内容。这样签订的协议操作性较差,实际效果也十分有限,被职工认为可有可无。
  
完善我国集体协商制度的对策建议
  创新我国集体协商立法的新思路。
  我国现有的 《工会法》是国家专门规范工会组织的权利义务和行为准则的法律,只相当于劳动关系法中的部分内容;《劳动法》和 《劳动合同法》是综合性的,内容中既包括劳资关系方面的内容,也包括基本劳动标准方面的内容。可以说,我国目前还没有全面规范劳资关系的法律,也没有专门规范集体协商或工资集体协商的专项法律。 《集体合同规定》、 《工资集体协商试行办法》都只是部颁规章,虽然专门规范了集体协商和工资集体协商行为,但法律层次低,权威性不高,系统性也不够,有的至今仍是试行办法,已难以适应推进和规范集体协商工作的新需要。为此,建议从 “集体合同规定”转向 “集体协商立法”,通过集体协商立法的形式进一步完善并规范集体合同。
  进一步明确政府在集体协商中的职能定位。
  由政府担当企业劳动关系第三方的角色,在国际上是普遍的、通行的规则。这决定了在集体协商法律和制度框架内,政府不是当事人,不可能担当 “运动员”角色,但也不仅仅是担当 “裁判员”角色。简言之,政府在工资集体协商方面,应从社会公正立场出发,立规则、搭平台、造氛围、促协商、抓监督。具体而言,首先,政府要担当集体协商的倡导引导者;其次,政府要担当集体协商的法制建设者;再其次,政府要担当集体协商的指导服务者;最后,政府还要担当集体协商的纠纷协调处理者。
  加强集体协商双方主体建设。
  工会组织体制是否健全,以及工会和职工协商代表的集体协商能力能否进一步提高,是顺利开展集体协商并使之达到理想效果的关键因素。
  完善劳动争议的调解和仲裁手段。
  在集体协商过程中难以达成共识而发生争议时,要规定双方应当在一定期限内反复协商解决,如果仍协商不成,由人力资源和社会保障部门会同同级工会组织、企业代表组织和双方协商代表共同商讨解决办法,促进双方达成共识,结束争议。在政府部门及各方调解仍不能在规定时间内解决争议的条件下,可由本地区协调劳动关系三方使用仲裁方式解决争议。同时,对特殊问题特殊对待和处理,建议人力资源和社会保障部门、工会和相关行业协会顾全大局,采取必要措施进一步组织谈判、调解、仲裁,最大限度地促成劳动争议的和解。
  
作者:张新民,中国劳动保障科学研究院党委书记兼副院长。

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